亲历波恩气候谈判

文章来源：瞭望新闻周刊
作者：喻捷
2009年07月08日

每年6月,来自世界各国参加气候谈判的人，都要在这个酒店整整两层的大小会议室里度过两个星期。因为波恩是联合国气候变化公约秘书处所在地。

2009年，年仅42岁的白俄罗斯代表团团长塔拉申科在6月第一周的谈判快结束的那天，在酒店大堂突发心脏病逝世，外界纷纷传说他死在谈判桌上。人们显然愿意这么相信。

距离哥本哈根大会只剩下6个月，马里廷酒店最大的会议室主席台前端放着一个硕大的倒计时计数器。2009年6月1日开始的这次会议，因将诞生谈判案文而受到多方关注。去往哥本哈根的旅途，这里算是实质性的第一步。

科学与政治的较量

“太慢了，我真的担心我们没有足够的时间完成谈判。”丹麦气候部长康妮这样评价本次耗时两周的谈判结果。身为东道主，她这一年在世界各地进行穿梭外交，力促新的气候议定书的达成。

了解谈判历史的人都知道，气候谈判中有几个里程碑：2002年的《联合国气候变化公约》，1997年的《京都议定书》，2001年的《马拉喀什协定》，2007年的《巴厘行动计划》。今年的哥本哈根与京都地位相当，是12年一遇的重大事件。将近20年的谈判，多少人谈白了少年头，为的就是几个历史性的时刻。

然而，所有身处其中的人都明白，这次谈判要比12年前的京都艰难得多。因为，科学的警报越来越急促，2007年政府间气候变化委员会获得诺贝尔和平奖，让气候变化更加引起世人嘱目，期待解决方案。但是坏消息一年比一年多。科学家们提出的减排目标是：发达国家以1990年为基准年，到2020年减排25%～40%，全球排放在10～15年实现排放峰值，2050年全球减排50%。对比《京都议定书》第一期承诺，发达国家在1990年基准上，2008～2012年的5年间减排5.2%，下一阶段如果以2020年为界计算，实际上是8年减排15%～35%，任务至少加倍。对于仍在排放增长途中的发展中国家，全球峰值就意味着在发达国家减排后，还剩下多少大气空间，就是发展中国家共同拥有的空间，然后再在发展中国家内部分配。因为IPCC（政府间气候变化专门委员会）认为，这是科学提出的要求。“科学”把一副重担放在亲手制造了这个麻烦的人们面前。

虽然，几乎只有圈子里的人知道，其实大多数读到的IPCC决策者摘要也是谈判谈出来的，以科学为基础的政治矫正。不过，全球所遵循的关于气候变化的科学依据，仍然以此为最权威的来源。

2007年，的确是气候科学的一年，美国前副总统戈尔一洗多年前失去白宫的耻辱，成为气候英雄。强大的公众关注，催生了《巴厘行动计划》。美国，甚至众多发展中国家同意，在新的气候议定书中分担一部分责任，后者的条件是发达国家应提供发展中国家适应以及减缓气候变化所需要的资金、能力以及技术上的援助，以此形成了与《京都议定书》第二期承诺并行的长期行动计划谈判，简称“双轨谈判”。

与“京都”时代相比，气候变化作为一个国际环境议题已然进入国际政治的主流。自2005年英国做东的八国峰会将其列为与非洲贫困问题的两议题之一，至今没有一届八国峰会绕得过气候变化问题。联合国安理会2007年为此形成过决议。

虽然如此，科学之剑悬于头顶，政治合力却难以寻求。

艰难的气候博弈

“这是继WTO谈判之后，全球最重要的经济谈判。”国内的一位能源专家在一次国际环境会议上直言不讳，环境议题因其深度和广度，俨然跻身经济议题中。加入WTO，中国只是游戏规则的被动接受者，而气候谈判，中国已积极参与制定游戏规则。

每一个已经工业化和正在工业化的国家的领导人都明白，碳排放与国民经济的密切关系。这既是利益的博弈，也是战略的考量。

发达国家在70年代初石油危机之后着力研发的替代技术和能效技术,在当年《京都议定书》达成协议之后，迅速实现市场化。当政策制造的市场需求以每年30%增长时，应用成本也成倍下降。但是，随着全球未来的经济增长预期，解决问题靠现有技术还远远不够，人们还需要新的技术的出现和快速商业化，这些技术可能与以往不同，仅是纯粹的减碳技术，其中就包括碳捕捉与贮存（CCS），它不直接创造经济价值，却因为减少温室气体排放而具有使用价值。

全球减排要求发达国家率先作出表率，因其拥有减排利器，即最先进的技术和制造能力。在此背景下，长期秉持可持续发展理念的欧盟，被认为是气候问题的主要推手，将气候变化成功送上了全球首要议题的宝座。其次，发达国家应帮助发展中国家在经济增长的过程中减排，增强其减排的技术能力，共同发展低碳经济，增强单位碳排放所带动的生产力。

但是，一旦真正行动，利器就具备了可观的经济价值，成为新的核心竞争力。全世界也在不断宣扬欧洲在石油危机后研发可再生能源，终于在今天坐收其利的故事。因此，不难理解，为何公约里规定的技术转让议题，十几年后仍然是纸上谈兵，毫无进展。中国和印度在替代能源制造上的长足进步，基本上是本国政府意愿和商业层面的共同运作。

另一方面，承担减排指标就是给产品增加成本，削减竞争力。所以，欧盟在最初的几年，分配给企业的排放指标完全免费，有悖“污染者付费”的原则。仅仅从去年开始，开始对无关国际竞争力的电力部门拍卖排放权。

一边是拿手的低碳技术，一边是传统的排放企业利益，一边是经济和技术实力强大的西欧，一边是艰难转型的东欧新成员，漫长的政治过程中，欧盟的雄心也打了折扣。

6月会上，欧盟拿出了去年12月欧盟议会通过的至少20%，最多30%的目标。尽管被人诟病占了东欧几国热空气的便宜，对于77国集团加中国要求的发达国家至少在国内减排40%也仍有距离，因为欧盟的数字里显然是包括清洁发展机制这样的灵活履约办法的，但是，折算下来却已是会场最有诚意的数字了。

有学者说，一个气候协议的达成靠的是对“竞争力”和“公平”两者的充分理解。一般认为，前者针对发达国家，后者针对发展中国家，事实上，这两者往往是被同时考虑的。

隔空喊话各说各理

“我们不能糊里糊涂答应一个数字，回去不能和国民交代。”日本谈判代表在关于发达国家减排目标的科学依据的非正式会议上强调。这句话听起来耳熟，几周前，美国众议院代表团访华时一位议员就说，不管美国最后能承诺什么，都是国内的民主政治过程决定的，政府不可能越过议会作出格的决定。美国的议会强大，世人皆知，上一回退出《京都议定书》也是因为议会否决。

于是，日本决定在2020年之前的8年时间里，在第一承诺期基础上减排2%，其首相在对全体国民宣布时说，这意味着我们的能源消耗降低将必须达到石油危机期间的水平。原因是，之前的日本政府不作为，日本几乎铁定不能完成其2012年的指标，而面临具有法定约束力的国际法的相关处罚规定。日本宣布的数字遭到了外界的普遍诟病，但是欧盟内部一些环保人士私下里也承认，日本事实上要付出的努力和欧盟的20%目标差不多。

关键是，其目标不包括从发展中国家购买减排指标，与欧盟相反。

超排的还包括加拿大，原因类似，前一届政府下台，让下一届政府收拾烂摊子。同时，他们还强调其人口自上世纪90年代以来，增加了16%，而其排放则增长了25%。美国作为一个移民国家，也将这个理由摆上桌面。真正谈到各国国情，美国近20年的经济增长速度几乎是德国的3倍，即使其能源强度的降低与德国相差无几，却因客观原因而增排16%，德国同期则减排21%。

因此，在为哥本哈根协议制定路线图的《巴厘行动计划》中，“国情”也作为衡量发达国家具有可比性的承诺的标准之一。

即便各有道理可说，台面上却鲜有国家把道理摆得明明白白，一怕完全讲理，结果被动，比如历史排放责任，二怕别人不讲理，自己吃亏。结果，尽管去年这个时候，各国同意在接下来的一年里，基于科学决定各自的减排潜力，但是因为国家内部政治利益的因素，在谈判中，各国仍只隔空喊话。

波恩谈判没有结果

苦口婆心的发展中国家除了继续表达道义上的不满，没有什么别的办法。因为，联合国是一国一票制，除了安理会有决策权，在谈判中，“共识与妥协”是唯一的路径。于是，发展中国家紧咬数字不松口，在发达国家给出集体减排数字，以及全部给出单个国家的减排数字以前，绝不谈由发达国家在发展中国家购买相对廉价的减排指标的灵活机制革新问题。

僵持的局面到谈判的最后一天仍然没有改变。会场外，传来欧盟财政部部长最终没有通过给予发展中国家适应气候变化的资金援助的方案。

仍然记忆犹新的是，2007年12月的巴厘岛，在经过日以继夜的艰苦谈判之后，一个妥协的案文最终获得通过之时，一位资深谈判代表感叹，这是多边政治的胜利，气候谈判翻开了历史性的一页。如果有巴厘元年，这一次在波恩，时间仿佛回到公元前。

谈判第一周的周五晚上，波恩城里有两场业余足球比赛。一场是《联合国气候变化公约》秘书处对非政府组织，另一场是发展中国家对发达国家代表团队。

如果这个世界真有上帝，我们是否该祈求他老人家成立一个世界国，由他成为这个世界的最高元首，惩恶扬善。可惜，没人在联合国的气候谈判现场见过他，即使见过，他也一定是沉默的。

（作者为气候组织中国政策与研究项目总监，自2004年起，参加并跟踪了历次联合国气候变化谈判）